淮安 经济 债务 状况
主要内容
淮安市工业基础薄弱，高铁、招商引资补短板，为经济发展注入新动能。淮安市位于中国南北交界处，明清时期为著名的漕运之都，为周恩来总理的故乡，同时孕育了《西游记》作者吴承恩、大军事家韩信等历史文化名人，亦是中国四大菜系淮扬菜发源地之一。但由于铁路交通相对落后，工业基础相对薄弱，淮安市经济财政体量在省内13个地级市中常年居倒数第三。2019年淮安市高铁开通，2021年前后淮安市政府提出“项目为王，环境是金”的项目招引口号，中天钢铁、天合光能、捷泰新能源、华润新材料等重大项目陆续落地，2021-2022年淮安市GDP增速省内分别排名第二、第四。
2021年以来在省、市两级政府的化债举措推动下，淮安市的城投债务规模增速明显放缓。在经历了城投债务迅速扩张的阶段后，2020年淮安市广义债务压力达到峰值，广义债务率位列全省第二。2021年以来在省、市两级政府的化债举措推动下，淮安市的城投债务规模增速明显放缓，融资成本有所压降。淮安市2021年超额完成了隐性债务化解任务和债务率压降目标；2022年广义债务率已下降至省内中上游水平，是同时段内江苏省内少有的债务率下降的城市。
淮安城投债风险几何？截至2023年10月底，淮安市尚有存量债的城投公司共30家，存续城投债260只 ，债券余额1,498.42亿元，城投债余额80%集中于市级，AA+和AAA城投存续债规模最大，前五大发债主体存续债规模占比达65%，均为市级平台。淮安市城投债发行用途以借新还旧为主，净融资增量主要依靠市级平台，区县级净融资整体偏弱。淮安市利差一直高于江苏省平均水平，目前随着城投债整体利率中枢普遍下移，淮安与江苏的利差差距显著收窄。整体来看，江苏省金融资源丰富、债务管控严格，淮安市经济财政体量全国范围内排序尚可、债务率水平回落，淮安市城投债安全边际较高。
一、区位
淮安市为江苏省地级市，位于苏北，属于长三角经济辐射带范围内，同时靠近环渤海经济圈。淮安地处苏北腹地，北接连云港市，东毗盐城市，南连扬州市和安徽省滁州市，西邻宿迁市。根据淮安市十四五规划，淮安市将全面对接融入长三角区域一体化，主动承接上海、南京、苏州等长三角中心区城市辐射带动。
二、经济发展全景分析
淮安市GDP规模在江苏省内排名稳定靠后，在全国范围内相对靠前。2022年淮安市GDP为4,742.42亿元，排名全省第11，在全国地级市中排名第55名，位于贵州省贵阳市与湖南省岳阳市之间。2022年GDP增速3.60%，排名全省第4，全国第172。2023年上半年淮安市GDP为2,432.08亿元，排名全省第11，增速8.0%，排名全省第3。
2016-2022年淮安市人均GDP/全国维持在120%左右，同期GDP规模在省内排名稳定在10-11名，GDP规模占全省比重稳定在4%左右。2022年淮安市人均GDP为10.41万元，位列全省第10，全国第50。
近年来淮安市经济总体保持较快增长。2008-2015年淮安市GDP年平均增速为12.61%，2016年以来淮安市GDP降速至10%以下，2016-2022年平均GDP增速为6.61%。2008年以来，除2018和2020年，其他年份淮安市GDP增速均高于江苏省水平。
在江苏省内，淮安市的经济基础较为薄弱。从资源禀赋来看，淮安市资源集中在农业、盐矿、文旅、食品。淮安历史上曾经历过多次辖区变更，一定程度上削弱了经济实力。2001年淮安市由淮阴市更名而来，至此淮安市的行政区划调整基本稳定。在江苏省内淮安市乃至整个苏北区域，承担了较多的农业生产任务。2001年淮安市的三次产业结构为28.7:41.2:30.1，同年江苏省三次产业结构为11.4:51.7:36.9，可见淮安市的工业基础一般。近年来淮安市在补齐短板方面作出较大努力，支撑了经济的较快增长。下文将从交通、产业、人口方面，对淮安市的经济发展进行全面分析。
1、交通
历史上淮安因运河而兴，后又因铁路交通相对落后，长期制约城市发展。淮安处于位于京杭大运河和淮河交汇处，明清时期为著名的漕运之都，是“南船北马”交通换乘的枢纽城市，为全国的经济、文化中心，起源于此的淮扬菜久负盛名。但是近代以来，随着铁路运输逐渐替代漕运，淮安在铁路建设方面较为落后，导致城市地位下降。
随着高铁开通，目前淮安市已初步建立“公、铁、水、空”的综合交通运输体系。2019-2020年徐宿淮盐铁路、连淮扬镇铁路先后通车，苏北区域进入高铁时代，淮安可直通北京、上海、南京等城市。但整体来看，淮安市的多式联运发展尚在起步阶段，淮安市内货运业务集中在新长铁路，截至2021年底全市干线铁路密度水平偏低，在全省排名第九。未来淮安市规划依托宁淮铁路、沂淮铁路等规划建设，加强与南京、上海等城市的高速联通。其他交通运输方面，淮安市为国家公路运输枢纽，盐河、淮河、洪泽湖等重要航道在境内交汇，2022年淮安港集装箱吞吐量突破40万标箱，为全省内河集装箱吞吐量第一；淮安境内拥有涟水机场，正在建设金湖通用机场，2023年主体工程已通过竣工验收。
2、经济增长动力与产业发展
2022年淮安市三次产业结构为9.4:42.4:48.2，已形成“三二一”的现代产业结构。淮安市的工业结构偏重工业，2017-2018年受淘汰落后产能、环保政策影响，第二产业增加值增速下滑，2018年规上轻工业增加值占比超过重工业。
淮安市工业面临的问题在于产业升级压力、大型企业数量不足。根据江苏省2021年统计年鉴，淮安市2021年规上工业企业数量为1,756家（省内排名第12），利润总额为192.21亿元（省内排名第13）。淮安市主要的规上工业企业中，化工、冶金行业面临的环保压力加大，农副食品加工、纺织业企业创造利润的能力不强，淮安市的整体产业层次偏传统，面临一定产业升级压力。
针对产业短板，淮安市积极推进产业项目投资，加强城市建设，固定资产投资与消费增长是淮安市经济增长的主要动力。淮安市历届领导班子对产业不强有深刻认识，尤其制造业是短中之短。淮安市以项目招引和企业培育“双轮驱动”，立足于本地优势产业，打造产业的链式发展。淮安市项目招引方面的一大亮点是引进台资，2005年原昆山市市委常委履新淮安市副市长，将昆山引进台资的模式带到淮安，国内逐渐形成“南有昆山、北有淮安”的两大台资高地格局。淮安先后引进了富士康、膳魔师、旺旺食品等台资企业，其中引进富士康助力淮安如今的支柱产业信息技术产业从无到有地发展起来。淮安与台资、台商建立了良好亲密的合作关系，获批为全国的台资集聚示范区。伴随城镇化进程和居民生活水平的提高，淮安市2022年城镇化水平常住人口城镇化率达66.83%，房地产开发投资和社会消费是经济发展的重要动力。除2020年，2016-2022年其他年份淮安市规模以上固定资产投资增速均值达到9.55%，社会消费品零售总额增速均值达到7.73%，同期江苏省固定资产投资增速均值、社会消费品零售总额增速均值分别为5.87%、8.47%。
截至2023年10月底，淮安市共有5家上市公司，数量在同省地级市中排名靠后，上市公司所属行业与淮安市主导产业相符。
3、主导产业及项目招引
淮安市农业的主导产业是特优高效种植、特种健康养殖、特色生态休闲。农业是淮安市的传统优势产业。特优高效种植主要包括粮油产业、园艺产业；特种健康养殖主要包括水产和畜禽的养殖；特色生态休闲产业为打造环城休闲农业带。
淮安市工业的主导产业为绿色食品、新一代信息技术产业、新型装备制造业、新材料产业。2022年四大产业实现规上企业应税开票销售2,283亿元，占全市工业比重超75.9%，主导产业的具体含义和代表企业如下表所示。此外，淮安市的生物技术及新医药产业也是重点发展领域，重点发展化学药、生物药、新型医疗器械等特色产品，逐步形成生物技术及新医药产业优势集聚，代表企业有天士力、正大清江、博泰药业、润邦药业等。
淮安市服务业的主导产业为生态文旅、现代物流、现代商贸。淮安作为国家历史文化名城，拥有红色文化、运河文化、西游文化、淮扬美食文化、漕运文化等文化资源。淮安是周恩来总理的故乡，习近平总书记曾殷殷嘱托“把周总理的家乡建设好,很有象征意义”。淮安孕育了《西游记》作者吴承恩、大军事家韩信等历史文化名人，是国宴代表菜系淮扬菜的发源地之一。淮安市内湖泊、湿地等自然资源丰富，交通运输便捷，为服务业发展提供了良好的基础。淮安市服务业发展的问题在于发展模式与业态较为单一，缺少具备明显优势的服务业企业，企业效益有待提升。
淮安市项目招引的重点为工业项目。2021年前后，淮安市政府提出“项目为王，环境是金”的项目招引口号，根据淮安市发改委的数据，2023年市重大产业项目计划投资1,453.97亿元（1-9月已完成1,421.86亿元），其中工业项目计划投资1,193.38亿元。淮安市近三年来部分重大工业产业项目如下表所示，淮安市项目招引的思路为在本地打造产业的链式发展，重大工业项目涉及光伏、钢铁新材料、食品、新能源、医药、半导体等产业，与淮安市规划的主导产业基本相符。
4、人口
受周边城市虹吸作用影响，淮安市人口存在一定流出，高铁建设或将加剧该现象。与苏南及上海相比，淮安的区域发展水平较弱；同时北部淮海经济区中心城市徐州的人口虹吸能力也相对较强，导致淮安市面临较大人口流出压力。从第六次和第七次人口普查结果来看，淮安人口为净流出24.37万人（降幅5.08%为省内第二）。根据淮安市2022年统计公报，2022年末全户籍人口551.11万人，市常住人口455.31万人，比上年减少0.91万人，可见人口流出仍在继续。未来随着高铁线路建设缩短外出时间，若淮安与周边区域中心城市的差距进一步拉大，交通的便利或将加剧淮安市人口流出现象，不利于后续的城市建设与产业发展。
5、区县经济及经开区
淮安的县域经济是未来发展的重点突破方向。淮安市下辖4区（清江浦、淮阴、淮安、洪泽）、3县（涟水、盱眙、金湖），各区县按照GDP排序均尚未进入全国百强，未来经济增长潜力较大。
淮安市的主城3区为清江浦区、淮阴区、淮安区，产业结构及经济基础较好；其他区县中，涟水县以食品酿造、服装纺织、电子电器为支柱，今世缘酒业就坐落于此；盱眙县内农业资源丰富，如盱眙龙虾，县域内第一产业占比较高；洪泽区与金湖县分别位于洪泽湖东畔和高邮湖西侧，县域内分布大量水域，居住人口相对较少，人均GDP水平较高。
淮安市设有淮安经济技术开发区（国家级，以下简称“淮安经开区”）、淮安工业园区（省级）。淮安经开区以富士康、鹏鼎科技、韩泰轮胎等名企为代表，形成IT、新能源汽车及零部件、智能装备等特色产业集群，是江苏省新能源汽车产业基地、江苏省智能装备制造产业基地。2022年淮安经开区实现GDP 448.85亿元，实现一般公共预算收入30.01亿元，经济财政实力较强。淮安工业园区主导产业为新能源汽车及零部件、化工新材料，是全市唯一保留的化工产业发展平台，规上工业增加值2022年同比增长11%。
三、财政与地方政府债务
3.1财政实力
在经济发展向好支撑下，近年淮安市一般公共预算收入占全省比重有所上升。2022年全市一般公共预算收入300.08亿元（税收收入占比69.98%），排名省内第12、全国第65；还原留抵退税同口径增速为7.9%，排名省内第3。考虑到2016年营改增的影响，以2017年为起点回顾，淮安市一般公共预算收入增速均高于江苏省水平，占全省一般公共预算收入比重小幅上升至3.24%。根据淮安市统计局数据，2023年1-9月淮安市一般公共预算收入为246.28亿元，增速为13.0%，继续保持较快增长。
淮安市的税收收入占比低于江苏省水平，且财政自给率偏低。2017-2022年淮安市的税收收入占一般公共预算收入比重均小于同期江苏省水平。淮安市的财政自给率水平偏低，且呈现明显下降趋势。2022年淮安市财政自给率排名省内第10、全国第113，与江苏省的62.13%存在一定差距。
近年淮安市的政府性基金收入大幅增长，增速在全国排名前列。2022年淮安市政府性基金收入504.34亿元，排名省内第10、全国第33；增速为27.13%，排名省内第1、全国第21。2017年以来，除2020年受大环境的影响，其他年份淮安市政府性基金收入增速极快，增速位于全国第一梯队。
淮安市的土地财政依赖度明显上升。按照土地出让收入/（一般公共预算收入+政府性基金收入）计算，淮安市该比率明显跃升，2022年水平在省内排名第4。江苏省2023年上半年土地使用权出让收入同比下降17.0%，在2023年土地市场遇冷的宏观环境下，淮安市的财政收入在短期内或将承压。
需关注国企拿地的现象。根据淮安市自然资源和规划局公示的2023年土地挂牌出让结果，1-10月成交金额合计128.05亿元，国企拿地成交金额占比约86%，已发债城投公司及子公司拿地成交金额占比约73%，国企拿地以经营性用地为主。
淮安市区县财政收入水平均一般。2022年淮安市市本级的一般公共预算收入为57.56亿元，主城3区和涟水县的一般公共预算收入超过30亿，盱眙县、洪泽县、金湖县一般公共预算收入在20-30亿之间。主城3区在政府性基金收入上处于第一梯队，与其他区县拉开较大差距。整体来看各区县的财力均一般，市本级的财力较高。
3.2地方政府债务
截至2022年末淮安市全市地方政府债务限额813.87亿元，全市地方政府债务余额751.47亿元，其中一般债务391.67亿元、专项债务359.80亿元。按照地方政府债务余额/GDP计算，2022年淮安市该指标位于全省中下游水平。
四、城投债务现状观察
4.1.债务压力概览
淮安市广义债务压力在2020年达到峰值。淮安市发债城投债务规模绝对量在江苏省内排名靠后，2022年末发债城投总债务规模在4,000亿上下，其中债券融资占比约1/3。2020年之前淮安市城投债务高速增长，2018年-2020年淮安市发债城投的有息债务规模增速在20%左右，2020年广义债务率[1]为540.94%，在省内地级市中排名第2。
城投债务规模增速自2021年开始趋缓，债务管控效果明显，广义债务压力在省内回落至中上游。2021年以来在省、市两级层面推动下，淮安市加强债务管控，债务增长趋势得到良好控制，2022年广义债务率降至447.54%，排名全省第6。按照（地方政府债务+城投有息债务）/GDP、（地方政府债务+城投有息债务）/一般公共预算收入来看，淮安市2020年为全省第2、第1，2022年均降至第5。2020-2022年淮安市、常州市为省内唯二广义债务率水平下降的城市，债务管控效果较为突出。
淮安市城投债务约60%分布在市级（含淮安经开区与淮安工业园区，下文同），区县中绝对债务规模较大的是淮安区、清江浦区、盱眙县。2022年债务压力较大的是淮安区、洪泽区。淮安区绝对债务体量大，且2022年政府性基金收入下滑，削弱了财力。洪泽区则是由于经济财政实力偏弱，债务体量相对较大。
非标违约方面，通过公开信息查询，2020年淮安市一家非发债国企曾发生非标融资纠纷，但并未对区域融资环境造成较大影响，除该事件外未查询到其他非标违约记录。商票逾期方面，根据票交所公布的截至2023年10月末持续逾期名单，淮安市内一家已无存续债的国企存在持续逾期，后续需关注该事项进展。
4.2债务管控措施
省级层面，江苏省实行三债统管，从多方面进行严格管控。2021年江苏省政府印发《省政府办公厅关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发〔2021〕94号），从省级层面对债务化解和管控做出纲领性指导。江苏省将全省债务分为政府债务、隐性债务、经营性债务，在省内建立债务系统对三债数据实时监控。针对各区域具体情况，差异化设置经营性债务增速上限，对融资成本、融资结构提出要求，在省内开展多轮省委巡视，严查融资行为合规性。
根据江苏省财政厅《关于江苏省2023年上半年预算执行情况的报告》，2023年上半年江苏省逐一核定了各设区市2023年度融资平台公司经营性债务管控目标，经省委、省政府审定后及时下达，并督促各地逐级分解压实。推动融资平台公司整合撤并和市场化转型，持续开展高成本债务“削峰行动”，对市场关注度高、存量债务规模大、兑付期集中、资金链紧张的融资平台公司实行“一户一策”指导。
市级层面，淮安市政府对债务化解和控制的态度不断趋严。淮安市财政局在2021年财政决算报告中指出，当年“加大隐性债务化解力度，超额完成省下达我市2021年隐性债务化解任务和债务率压降目标”；在2022年财政决算报告中，淮安市财政局提出“严控国有企业综合融资成本，坚决守住不发生系统性风险底线”。
淮安市纪委参与债务管控，债务管控规格高、参与面广。根据官方报道，2023年淮安市纪委监委会同市财政、审计、国资等部门，联合研究出台工作方案，成立工作专班，围绕债务总量超标准增加、融资决策违规违法、违规担保和出借资金、融资成本压降不力、不正之风和违纪违法问题等6个方面23类重点问题，在全市联动开展国企平台融资领域突出问题专项治理。
淮安市积极开展融资反腐，追缴不当得利。2022年以来江苏省开始融资反腐，淮安市是省内最早启动融资反腐活动的地级市，各区县都有反腐成果，典型事迹如2023年2月淮安市纪委发布的消息，称清江浦区“重点推动债务化解，清理违规借款担保、压降银行中间收费、追缴融资中介不当得利“三管齐下”，累计追缴融资中介领域违规获利21.63亿元，融资成本降幅达16%、节约利息支出超5.5亿元”。
淮安市2023年1月上线国有企业融资交易服务平台，在全省率先建立线上竞争性融资交易模式。在交易平台上，国企公开融资信息，金融机构公平参与线上竞争，由传统线下“一对一”业务模式，向线上“总对总”沟通机制转变。平台建立入驻机构“准入制”，引进综合实力强、风险管理机制健全的金融机构，阻隔评审专家与国有企业、金融机构之间信息传递行为，标准化评分指标、自动生成评分，会同金融监管、银保监、人行等部门成立国有企业竞争性融资理事会，共同监督指导平台建设和运行，定向推送国有企业融资信息，避免融资信息被不当利用。截至2023年6月交易平台在线交易量突破100亿元，入驻金融机构突破100家。
淮安市已经建立了国企融资监督平台和融资监督大数据库，将全市开展融资活动或有债务余额的国有企业、金融机构、中介机构、融资合同、融资成本、第三方费用、支付凭证等全部纳入监督平台，实行集成监督、统筹分析，对综合成本高、第三方费用高的“双高”融资等异常问题进行动态预警，为专项治理提供强有力的信息指引。
4.3城投主体及城投债
截至2023年10月底，淮安市尚有存量债的城投公司共30家，存续城投债260只[2]，债券余额1,498.42亿元。其中市级城投13家，市辖区城投10家，县级城投7家。
从股权关系上看，市级与主城区的城投公司之间存在较多股权嵌套关系。从级别分布上看，AAA和AA+城投公司分布在市级和清江浦区。市级城投资产规模较大，在评级、融资方面占优，AAA和AA+城投基本都集中在市级的主要平台。洪泽区和三县的城投公司股权关系简单，股权上都直属于本区县政府，城投级别均为AA。
城投债余额80%集中于市级，AA+和AAA城投存续债规模最大。截至2023年10月末，市级城投存续债券余额为1,196.73亿元，占全市总额的80%左右。其中AA+平台存续规模最大，发债主体中AAA平台虽然只有一家，但市场认可度高，发债规模也较大。区县中淮安区、清江浦、涟水县存续债券较大，与GDP规模排序保持一致。
淮安市城投债发行绝对数量尚可，用途以借新还旧为主，净融资增量主要依靠市级平台，区县级净融资整体偏弱。自2020年以来，淮安市城投发债用途70%以上为借新还旧，近几年在城投发债政策收紧的背景下，净融资量下降明显。其中市级平台市场认可度较强，2020年以来净融资量均为正，区县平台的存续债规模本就偏小，净融资量存在一定波动。
淮安市城投债一级发行票面利率2020年以来呈下降走势，80%存续债的票面利率在3%-6%之间。将淮安市城投债发行票面利率与省内债务压力相近的地级市、江苏省整体水平相比，2020Q3至2022Q4以来淮安市发行利率与江苏省整体水平差距有所收窄，2022Q4由于债市行情走低，淮安市和可比地级市的发行利率中枢集体上升。2023年淮安市发行利率逐渐修复，2023Q3随着一揽子化债行情和货币政策保持稳健宽松，城投发债利率下行至近几年来的低位。截至2023年10月末存续城投债中，58.82%余额的票面利率在3%-5%之间，融资利率水平适中。
从存续债到期时间上看，债券集中在2024-2025年到期。按照行权时间分类，全市2024年到期的债券规模为666.66亿元（占比44.49%），2025年到期的债券规模为428.65亿元（占比28.61%）。按照非行权到期时间分类，全市2024年到期的债券规模为503.56亿元（占比33.61%），2025年到期的债券规模为407.75亿元（占比27.21%）。
截至2023年10月末前五大发债主体存续债规模占比达65%。截至2023年10月底，淮安市前五大发债主体尚存债券余额均超百亿元，层级均为市级，债券规模合计981.80亿元。按照行权时间分类，2024年到期的存续债规模占比较大；按照非行权到期时间分类，2024年和2026年及以后到期的存续债规模占比较大。
2023年以来淮安市城投债利差持续下行，已处于三年来的低位。淮安市利差一直高于江苏省平均水平，目前随着城投债整体利率中枢普遍下移，淮安与江苏的利差差距显著收窄，淮安市城投债整体利差未来大幅下降空间有限，更大可能是随着政策、流动性、基准利率变动等因素呈现小幅震荡走势。
在Wind上筛选今年7月24日以来淮安市城投债的成交记录，绝大部分成交收益率在2%-6%之间，针对截至2023年10月末的存续城投债，筛选非行权到期时间在2023-2024年并且7月24日以来有过4%以上成交收益率的城投债（统计时间截止2023年11月15日），可筛选出22只债券，债券规模108.36亿元，主要分布在市级和清江浦区。
五、总结
总体来看，淮安市债务的安全边际较高。首先，淮安市近年来经济保持较快增长，新增项目融资需求降低，城市发展进入稳定期，稳定的基本面为淮安市的再融资和偿债能力提供了根本支撑。淮安市经济体量虽然在江苏省内排名相对靠后，但在全国范围内排序尚可，且淮安市政府重视补齐产业短板，产业项目招引落地降为淮安未来的经济发展提供动能。其次，江苏省整体的经济实力、金融资源、债务管控为淮安市提供了底线支撑。近期一系列地方化债政策出台，强调落实省级负责制，江苏省经济实力强劲，金融资源丰富，债务管控严格，江苏省反复强调守住不发生系统性风险底线，淮安市近年持续完善化债措施，债务增速放缓，广义债务率也已回落至省内中上游水平，预计未来债务率再次大幅上升的可能性不大。
